Апелляционное определение Омского областного суда от 11.02.2015 N 33-804/2015 <О частичной отмене решения Куйбышевского районного суда города Омска от 24.11.2014 и отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утв. решением Омского городского Совета от 25.07.2007 N 43, в части отнесения отдельных земельных участков одновременно к общественно-деловой и рекреационной зонам>
ОМСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 11 февраля 2015 г. № 33-804/2015
Судебная коллегия по административным делам Омского областного суда в составе
председательствующего Латышенко Н.Ф.,
судей Шукеновой М.А., Иволгиной Н.В.,
при секретаре СЕКРЕТАРЬ
рассмотрела в судебном заседании 11 февраля 2015 года дело по апелляционной жалобе представителя заинтересованного лица - Омского городского Совета - ФИО3 и апелляционного представления и.о. прокурора г. Омска ФИО5 на решение Куйбышевского районного суда г. Омска от 24 ноября 2014 года, которым постановлено:
"Заявление ООО <...> удовлетворить.
Признать недействующим со дня его принятия Генеральный план муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденный решением Омского городского Совета от 25.07.2007 года № <...> "Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области", в части отнесения земельных участков, расположенных под нежилыми зданиями, расположенными по адресам: <...>, и <...>, одновременно к общественно-деловой и рекреационной зонам.
Признать недействующими со дня их принятия Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденные решением Омского городского Совета от 10.12.2008 года № <...> "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области", в части установления принадлежности земельных участков, расположенных под нежилыми зданиями, расположенными по адресам: <...>, и <...>, одновременно к двум территориальным зонам: Р1-2028 (зона городской рекреации) и ОД1-1771 (зона объектов административно-делового и общественного назначения)".
Заслушав доклад судьи областного суда Шукеновой М.А., судебная коллегия
установила:
ООО <...> обратился в суд с заявлением об оспаривании нормативно-правовых актов Омского городского Совета, в обоснование указав, что Обществу на праве собственности принадлежат объекты недвижимости в виде склада судового инвентаря и караванной конторы "передвижной", расположенные по адресу: <...>. С целью формирования земельного участка под указанными зданиями по заказу заявителя специалистами ООО <...> была подготовлена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории. Данная схема была представлена на утверждение в Администрацию г. Омска. Письмом от 23.06.2014 года № № <...> в утверждении схемы было отказано по тем основаниям, что в нарушение ст. 9 Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ г. Омск Омской области образуемый земельный участок находится одновременно в двух территориальных зонах (Р1 - зона городской рекреации и ОД1 - зона объектов административно-делового и общественного назначения). Полагали, что местоположение территориальной зоны не позволяет сформировать земельный участок под принадлежащими заявителю объектами недвижимости и реализовать исключительное право заявителя, предусмотренное ст. 36 ЗК РФ, по выкупу земельного участка в собственность, такое местоположение является нарушением прав и интересов ООО <...>.
Просили признать недействительными правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области (утвержденные решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 года № 201, уточненные решением Омского городского Совета от 24 марта 2010 года № 322) в той части описания в Приложении № 1 местоположения границ территориальной зоны Р1-2028, в которой они позволили установить в государственном кадастре недвижимости границы территориальной зоны Р1-2028 за пределами земельного участка с кадастровым номером № <...>, т.е. в границах характерных точек 1823; а также генеральный план муниципального образования городской округ город Омск Омской области (утвержденный Решением Омского городского Совета от 25 июля 2007 года № 43) в части отображения в графической части генерального плана на соответствующих картах (схемах) части границ функциональной зоны, соответствующих описанию границ территориальной зоны рекреации Р1-2028 за пределами земельного участка с кадастровым номером № <...>, то есть в границах характерных точек 18 - 23.
В судебном заседании представители заявителя - ООО <...> - ФИО1 и ФИО2, действующие на основании доверенностей, заявленные требования поддержали по доводам, изложенным в заявлении, просили удовлетворить заявленные требования.
Представитель заинтересованного лица - Омского городского Совета по доверенности - ФИО3, действующий на основании доверенности, в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных требований, ссылаясь на законность и обоснованность оспариваемых актов, поскольку доказательств нахождения принадлежащего заявителю земельного участка и объекта недвижимости в разных территориальных зонах заявителем не предоставлено. Оспариваемые нормативные правовые акты утверждены органом, в компетенцию которого входит утверждение таких актов, и опубликованы в полном соответствии с действующим градостроительным и иным законодательством. На публичных слушаниях какие-либо предложения от Общества по проектам оспариваемых актов не поступали.
Заинтересованное лицо - департамент архитектуры и градостроительства Администрации г. Омска о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом, явку своего представителя в судебном заседании не обеспечили, о причинах неявки в суд не сообщили.
Помощник прокурора г. Омска ФИО4 в судебном заседании полагала необходимым отказать заявителю в удовлетворении заявленных требований.
Судом постановлено изложенное выше решение.
В апелляционной жалобе представитель заинтересованного лица - Омского городского Совета - ФИО3 просит решение отменить, ссылаясь на нарушения норм материального и процессуального права. Выражая несогласие с выводом суда о том, что принадлежащие заявителю объекты недвижимости расположены на земельных участках, отнесенных в соответствии с Генеральным планом одновременно к общественно-деловой и рекреационным зонам, настаивает на том, что спорная территория отнесена к функциональным зонам рекреационного и природоохранного назначения, зеленых насаждений общего пользования. При этом указывает на неверное применение судом норм материального права в части признания недействующим Генерального плана, ссылаясь на то, что территориальное планирование муниципальных образований, то есть утверждение генеральных планов, и градостроительное зонирование муниципальных образований, то есть утверждение правил землепользования и застройки, являются разными предметами регулирования градостроительных правоотношений и регулируются разными нормами ГрК РФ. Полагает, что ГрК РФ не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления определять функциональные зоны в генеральном плане города в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие (изменение) в будущем. Также приводя положения ст. ст. 31 и 34 ГрК РФ, указывает, что документ территориального планирования, которым является генеральный план муниципального образования, является исходным документом, на основании которого в последующем подготавливаются и утверждаются правила землепользования и застройки муниципального образования. На основании чего приходит к выводу о том, что суду первоначально необходимо было обосновать несоответствие Генерального плана действующему законодательству, а затем Правил землепользования и застройки. Кроме того, отмечает, что земельные участки, на которых расположены объекты недвижимости заявителя, не образованы и границы их не определены, в связи с чем полагает невозможным определение территориальной зоны, к которой они отнесены. Считает, что по причине указанного решение суда является неисполнимым.
В своем апелляционном представлении и.о. прокурора г. Омска ФИО5 также просит постановленное решение отменить, ссылаясь на ошибочность выводов суда и неправильное применение норм материального и процессуального права. Учитывая, что земельные участки под зданиями заявителя не определены, границы их не сформированы, настаивает на ошибочности использования в решении суда термина "земельные участки". В связи с чем полагает необоснованным вывод суда о том, что граница территориальных зон Р1-2028 и ОД1-1771 проходит не по границам земельных участков, а через земельные участки, занятые принадлежащими заявителю нежилыми помещениями, деля их на части, в результате чего они находятся одновременно в двух территориальных зонах. Также указывает на то, что утверждение правил землепользования и застройки являются разными предметами регулирования градостроительных правоотношений и регулируются разными нормами ГрК РФ. Настаивает на том, что положения Генерального плана соответствуют нормам ГрК РФ, согласно которым генеральные планы содержат планируемое и прогнозируемое развитие территорий муниципального образования, а не установление существующих территорий.
В возражениях на апелляционную жалобу - представитель заявителя ООО <...> - ФИО2 просит решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения
Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке (л.д. 130 - 134).
Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы и представления, письменных возражений, заслушав пояснения представителя заинтересованного лица - Омского городского Совета - ФИО3, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, прокурора - ФИО6, поддержавшей доводы апелляционного представления, представителя заинтересованного лица - департамента архитектуры и градостроительства Администрации г. Омска - ФИО7, полагавшей доводы апелляционных жалоб и представлений обоснованными, представителей заявителя - ООО <...> - ФИО2, ФИО8, ФИО1, возражавших против удовлетворения апелляционных жалобы и представления, судебная коллегия приходит к следующему.
Исходя из требований ст. 195 ГПК РФ о законности и обоснованности решения, решение является законным в том случае, когда оно вынесено при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению.
Обоснованным решение признается тогда, когда в нем отражены имеющие значение для данного дела факты, подтвержденные проверенными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или общеизвестными обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании (ст. ст. 55, 59 - 61, 67 ГПК РФ), а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.
Из материалов дела следует, что ООО <...> на праве собственности на основании договора купли-продажи от 11.12.2006 принадлежат объекты недвижимости: склад судового инвентаря (нежилое одноэтажное здание площадью 667,2 кв.м., литера ВБ), караванная контора "передвижная" (нежилое одноэтажное здание, общей площадью 392,0 кв.м, литера ВА), расположенные по адресу: <...>.
С целью формирования земельного участка под указанными зданиями по заказу заявителя специалистами ООО <...> была подготовлена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории. Данная схема была представлена на утверждение в Администрацию г. Омска.
23.06.2014 письмом № № <...> в утверждении схемы было отказано по тем основаниям, что в нарушение ст. 9 Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ г. Омск Омской области образуемый земельный участок находится одновременно в двух территориальных зонах (Р1 и ОД1).
Полагая, что местоположение территориальной зоны не позволяет сформировать земельный участок под принадлежащими заявителю объектами недвижимости, заявитель обратился в суд.
В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Удовлетворяя заявленные требования о признании недействующими Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденного решением Омского городского Совета от 25.07.2007 года № 43, и Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденные решением Омского городского Совета от 10.12.2008 года № 201, относительно территориального зонирования под принадлежащими заявителю объектами недвижимости, в полном объеме, суд первой инстанции исходил из того, что в соответствии с оспариваемыми Правилами землепользования и застройки принадлежащие на праве собственности заявителю объекты недвижимости одновременно расположены в зоне городской рекреации и в зоне объектов административно-делового и общественного назначения.
Вместе с тем, давая правовую оценку заявленным требованиям, судебная коллегия полагает отметить следующее.
Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенным в п. 24 Постановления от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" следует, что если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В п. 1 ст. 3 ГрК РФ закреплено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относятся, в том числе, подготовка и утверждение документов территориального планирования субъектов Российской Федерации; утверждение документации по планировке территории для размещения объектов регионального значения в случаях, предусмотренных ГрК РФ (ст. 7).
В п. 1 ст. 9 ГрК РФ определено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Согласно положениям ст. 23 ГрК РФ генеральные планы включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства и границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон.
Соответственно, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, на ее возможное изменение в будущем.
В силу пп. 1 - 4 п. 3 ст. 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся, в том числе, подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов; утверждение правил землепользования и застройки городских округов; утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.
Положениями п. 1 ст. 28 ГрК РФ установлена обязанность проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов, в том числе, по внесению в них изменений, в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.
Из материалов дела также следует, что материалы по проекту Генерального плана г. Омска были опубликованы в средствах массовой информации и размещены на официальном сайте Администрации города Омска в сети "Интернет", также были организованы выставки и экспозиции материалов проектов.
20.12.2006 состоялись публичные слушания по проекту Генерального плана г. Омска. Какие-либо предложения от заявителя по проектам, в том числе в отношении территории, на которой расположены объекты Общества, не поступали и не обсуждались, что не оспаривается стороной заявителя.
При таких обстоятельствах, судебная коллегия полагает, что Генеральный план муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденный решением Омского городского Совета от 25.07.2007 № 43, принят уполномоченным органом в пределах компетенции, установленной положениями ст. 7, п. 3 ст. 8, ст. 27 ГрК РФ, с соблюдением установленных требований в части содержания и состава генерального плана и с соблюдением закрепленных в ст. 28 ГрК РФ требований в части проведения публичных слушаний по проекту Генерального плана.
Ссылка суда на то, что отнесение оспариваемым нормативно-правовым актом территории к двум территориальным зонам противоречит ст. 34 Градостроительного кодекса и п. 2 ст. 85 Земельного кодекса, несостоятельна, так как названные статьи определяют порядок установления территориальных, а не функциональных зон.
Как следует из Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области, Схемы территориального развития муниципального образования городской округ город Омск Омской области (схема функционального зонирования), Схемы озеленения города Омска, Схемы комплексной оценки территории г. Омска (карты экологического каркаса), объекты, принадлежащие на праве собственности заявителю, расположены полностью на территории, отнесенной к функциональным зонам рекреационного и природоохранного назначения, зеленых насаждений общего пользования.
Таким образом, выводы суда о недействительности Генерального плана г. Омска не основаны на материалах дела и правильном применении норм материального права, решение в данной части подлежит отмене.
В то же время, признавая в оспариваемой части Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденные решением Омского городского Совета от 10.12.2008 года № 201, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.
В соответствии с п. 8 ст. 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
Пунктом 2 ст. 30 ГрК РФ определено, что правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.
Согласно п. 3 ст. 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.
Как следует из материалов дела, 25.09.2008 состоялись публичные слушания по проекту Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области. Какие-либо предложения от заявителя по проектам, в том числе в отношении территории, на которой расположены объекты Общества, не поступали и не обсуждались, что не оспаривается стороной заявителя.
При этом, согласно представленным протоколам заседания комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки от 22.03.2012 и от 14.06.2012 и соответствующих заключений по результатам рассмотрения предложений о внесении изменений в Правила землепользования и застройки заявитель обращался с предложениями о внесении изменений в данные Правила. Однако ему было отказано.
Вместе с тем, исходя из представленного Фрагмента карты градостроительного зонирования, приложения № 1 Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области, территория, на которой расположены объекты, принадлежащие заявителю, входит одновременно в зону объектов административно-делового и общественного назначения и зону городской рекреации.
В суде апелляционной инстанции представителями Омского городского Совета и департамента архитектуры и градостроительства Администрации г. Омска указанное не оспаривалось.
Согласно заключению кадастрового инженера ООО <...> территориальная зона пересекает объекты капитального строительства, принадлежащие заявителю, таким образом, что часть каждого здания находится одновременно в двух территориальных зонах (Р1 - зона городской рекреации и ОД1 - зона объектов административно-делового и общественного назначения).
Удовлетворяя заявленные обществом требования в указанной части, суд правильно применил нормы материального права, а именно положения статей 18, 23, 30, 32, 34, 36, 41, 43 Градостроительного Кодекса РФ, статьи 85 Земельного кодекса РФ, установил все юридически значимые обстоятельства.
В соответствии с положениями части 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только одной зоне.
Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент.
Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится на земельном участке и используется в процессе эксплуатации зданий, строений, сооружений, что следует из положений части 2 статьи 85 Земельного Кодекса РФ и части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ.
Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.
При таких обстоятельствах Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области в оспариваемой части обоснованно признаны судом первой инстанции недействующими.
Доводы заинтересованного лица - Омского городского Совета о том, что в результате вынесенного решения земельный участок не будет отнесен ни к одной территориальной зоне, также не основан на законе, поскольку земельным законодательством не предусмотрено нахождение в составе земель населенных пунктов каких-либо земельных участков без принадлежности к территориальной зоне.
Определение зональной принадлежности земельных участков возложено на органы местного самоуправления.
Нахождение объектов недвижимости в двух территориальных зонах препятствует оформлению прав на земельные участки, что подтверждается ответом об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка.
В силу положений статьи 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативно-правового акта, его законности возлагаются на орган, принявший нормативно правовой акт. Заявителями были приведены доказательства в обоснование обстоятельств, на которые они ссылаются как на основание своих требований.
Исходя из положений ст. 330 ГПК РФ, судом были неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, неправильно применены нормы материального права, вследствие чего вынесенное по делу решение нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене в части признании недействующим Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденного решением Омского городского Совета от 25.07.2007 № 43.
Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Куйбышевского районного суда г. Омска от 24 ноября 2014 года отменить в части.
В удовлетворении требований ООО <...> о признании недействующим Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденного решением Омского городского Совета от 25.07.2007 года № 43, в части отнесения земельных участков, расположенных под нежилыми зданиями, расположенными по адресам: <...>, и г. <...>, одновременно к общественно деловой и рекреационной зонам отказать.
В остальной части решение оставить без изменения.
Председательствующий
Н.Ф. Латышенко
Судьи
М.А. Шукенова
Н.В. Иволгина
------------------------------------------------------------------